Blok w partnerstwie

Partnerstwo publiczno – prywatnym oraz koncesja na roboty budowlane lub usługi to rozwiązania, które mogą być zastosowane do przygotowania i realizacji inwestycji obejmującej blok operacyjny na przykład dla typowego szpitala powiatowego.

Rozszerzanie zakresu zadań publicznych stojących przez administracją przy równoczesnym braku natychmiast dostępnych pełnych środków finansowych na ich realizację stanowi poważny problem dla władz publicznych. Równocześnie, środki służące realizacji tych zadań – infrastruktura, usługi, obiekty budowlane, w związku z postępem technicznym, są coraz droższe, bardziej skomplikowane w obsłudze, a czasem wręcz, z uwagi na techniczną złożoność, niełatwe do zamówienia na drodze przetargu. W polskim prawie istnieją rozwiązania, które mogą pomóc władzom lokalnym w realizacji takich przedsięwzięć. Należą do nich: partnerstwo publiczno-prywatne oraz koncesja na roboty budowlane.

Wspólna realizacja

Partnerstwo publiczno – prywatne jest nową metodą realizacji zadań, które od zawsze tradycyjnie przypisywane były sektorowi publicznemu, takich jak publiczna komunikacja, służba zdrowia, usługi komunalne, utrzymanie infrastruktury publicznej itd. Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o Partnerstwie publiczno – prywatnym stanowi, że przedmiotem partnerstwa publiczno-prywatnego jest wspólna realizacja przedsięwzięcia oparta na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym. Jednocześnie, definicja pojęcia „przedsięwzięcie” jest niesłychanie szeroka. Sektor publiczny oraz prywatny mogą, na gruncie PPP, budować lub remontować obiekty budowlane, świadczyć usługi lub dokonywać innych czynności, o ile będzie to połączone z utrzymaniem lub zarządzaniem składnikiem majątkowym, który jest wykorzystywany do realizacji przedsięwzięcia publiczno-prywatnego lub jest z nim związany. Na mocy umowy o partnerstwie publiczno – prywatnym partner prywatny zobowiązuje się do realizacji przedsięwzięcia za wynagrodzeniem oraz poniesienia w całości albo w części wydatków na jego realizację lub poniesienia ich przez osobę trzecią, a podmiot publiczny zobowiązuje się do współdziałania w osiągnięciu celu przedsięwzięcia, w szczególności poprzez wniesienie wkładu własnego.

Przyspieszenie inwestycji

Taka unikalna formuła współpracy ma wiele zalet. Pozwala na przyspieszenie procesów inwestycyjnych poprzez finansowanie inwestycji ze źródeł pozyskanych przez partnera prywatnego (pełne lub uzupełniające), szybsze i lepsze wdrożenie projektów poprzez użycie wiedzy i doświadczenia partnera prywatnego, zwłaszcza gdy docelowo ma on być operatorem realizowanego obiektu, oraz możliwość obniżenia całkowitych kosztów przedsięwzięcia. Cechą charakterystyczną ustawy o PPP jest fakt, że swoboda stron w kształtowaniu postanowień umowy PPP jest bardzo duża. W szczególności, w ramach dostępnych schematów PPP, istnieje możliwość powołania wspólnej spółki celowej, której jedynym zadaniem byłoby realizacja przedsięwzięcia PPP. Taka spółka, której udziałowcami byliby obaj partnerzy, może wziąć na swe barki ciężar odpowiedzialności z tytułu przedsięwzięcia i, będąc instytucją ściśle wyspecjalizowaną, skutecznie je realizować.

Koncesja na roboty

Ustawa z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi tworzy możliwość ukształtowania wynagrodzenia partnera prywatnego jako prawa do korzystania z przedmiotu przedsięwzięcia lub przede wszystkim tego prawa wraz z uzupełniającą płatnością podmiotu publicznego. Upraszczając, można powiedzieć, że koncesja jest typem zamówienia publicznego, w którym zamawiający (koncesjodawca) zleca wykonanie określonych robót budowlanych lub usługi wykonawcy (koncesjonariuszowi) w zamian za wynagrodzenie w formie prawa do korzystania z przedmiotu zamówienia - obiektu budowlanego lub takiego prawa wraz z uzupełniającą płatnością koncesjodawcy na rzecz koncesjonariusza. Mówiąc potocznie, wykonawca, ma prawo „odmieszkać“ poniesione na inwestycje nakłady, poprzez prawo pobierania opłat za korzystanie ze zrealizowanego obiektu. Co niezwykle ważne w przypadku koncesji, to koncesjonariusz ma ponieść nakłady na przedmiot koncesji, a ewentualna płatność koncesjodawcy na rzecz koncesjonariusza nie może prowadzić do odzyskania całości związanych z wykonywaniem koncesji nakładów. Innymi słowy, to koncesjonariusz ponosi w zasadniczej części ryzyko ekonomiczne wykonywania koncesji, jako że główna część jego wynagrodzenie pochodzić musi z prawa do korzystania z przedmiotu koncesji, które to prawo posiada na okres wyznaczony przez umowę o koncesji. Koncesjonariusz musi więc wybudować taki obiekt, lub świadczyć taką usługę lub usługi, by móc samodzielnie odzyskać zasadniczą część zainwestowanych w obiekt nakładów wskutek swego prawa do korzystania z obiektu.

Etapy przedsięwzięcia

Jak to zostało wyżej zasygnalizowane, obie powyższe instytucje mogą znaleźć zastosowanie przy realizacji inwestycji obejmującej budowę bloku operacyjnego. W obu powyższych przypadkach, aranżacja organizacyjna w swoim najbardziej prawdopodobnym i typowym wariancie, obejmować będzie następujące podstawowe elementy prawne, organizacyjne i finansowe. Po pierwsze, partner publiczny przekaże nieruchomość niezbędną do realizacji inwestycji. Po drugie, na tak przekazanym gruncie partner prywatny zrealizuje inwestycję (blok operacyjny), a uczyni to na podstawie przez siebie przygotowanych projektów, uzyskanego pozwolenia na budowę oraz za uzyskane przez siebie środki finansowe (ewentualnie uzupełnione o środki pochodzące od partnera publicznego – co ma znaczenie przy modelu PPP, np. o kredyt bankowy uzyskiwany przez partnera publicznego, który ma zwykle dostęp do finansowania bankowego na korzystniejszych warunkach). Po trzecie, po zakończeniu inwestycji, partner prywatny prowadząc działalność bloku operacyjnego, pobierał będzie opłaty za jego używanie, a z opłat tych pokrywał będzie koszty funkcjonowania (w tym koszty obsługi kredytu budowlanego zaciągniętego na realizację inwestycji). Opłaty te obejmują opłaty od powiatu – tzw opłaty za gotowość (ang. availability payment), które stanowić będą formę realizacji obowiązków ustawowych obciążających powiat w zakresie zapewnienia warunków ochrony zdrowia, w wysokości odpowiadającej wartości wymaganej dla zwrotu zrealizowanej inwestycji budowlanej, od szpitala - podstawowego odbiorcy przedmiotowych usług, opłatę za medyczną część usług kupowanych od operatora bloku operacyjnego (płatność nie obejmująca kwoty wskazanej wyżej), a od innych (niepublicznych) podmiotów pełną i jednolitą opłatę za korzystanie z bloku operacyjnego w wysokości sumy kwot wskazanych powyżej.

Ryzyko partnera

Podstawowa różnica, na którą warto zwrócić uwagę, jest taka, że o ile w modelu PPP, obaj partnerzy mniej lub bardziej wspólnie realizują dane przedsięwzięcie (tu: blok operacyjny), to w modelu koncesji, koncesjonariusz (wykonawca i docelowy operator bloku operacyjnego) czyni to samodzielnie bez włączania podmiotu publicznego ani w realizację ani też w późniejsze zarządzanie blokiem operacyjnym. Zwykle w modelu koncesji ryzyko gospodarcze obciąża partnera prywatnego bardziej niż ma to miejsce w modelach PPP, gdzie – co do zasady - partner publiczny przejmuje więcej ryzyk w tym zakresie.

Mówiąc bardziej o zagadnieniach organizacyjno-medycznych, niż o sprawach czysto prawnych, warto zwrócić uwagę na konieczność zapewnienia przez szpital, przy którym dany blok operacyjny zrealizowano, dalszej opieki medycznej nad pacjentami bloku operacyjnego pochodzącymi od innych - niepublicznych podmiotów użytkowników bloku. Konieczne będzie z pewnością wypracowanie takich procedur i rozwiązań organizacyjnych, aby opieka taka była w zapewniona na takim samym poziomie, jak dla wszystkich innych pacjentów ubezpieczonych w NFZ (a takimi przecież również będą pacjenci niepublicznych klientów bloku operacyjnego). Zapewnienie komfortowego poziomu bezpieczeństwa takich pacjentów jest warunkiem koniecznym szerokiego „sprzedawania“ usług podmiotom niepublicznym, co z kolei jest warunkiem finansowego powodzenia całego przedsięwzięcia i bez czego nowy blok operacyjny dla szpitala publicznego nie powstanie.

Który model wybrać?

Wybór jednej z powyższych instytucji (PPP czy koncesja), zależeć będzie od szeregu uwarunkowań, z których najważniejsza wydaje się być odpowiedź na pytanie, jaka część dochodów bloku operacyjnego pochodzić będzie ze źródeł „prywatnych“. Jeżeli projekcje finansowe wykażą, że większość dochodów bloku operacyjnego stanowić będą opłaty za usługi dla pacjentów szpitala i podmiotów (klientów) niepublicznych, a zasilanie w postaci opłaty za gotowość stanowić będzie mniej niż połowę dochodów bloku operacyjnego, możliwy będzie do zastosowania (ale nie konieczny) model koncesji. W przeciwnym wypadku, to jest kiedy opłaty za gotowość stanowić będą więcej niż połowę dochodów bloku operacyjnego, zastosowanie znajdzie model PPP.

Do zrealizowania skutecznego przedsięwzięcia typu PPP (lub koncesji) niezbędna jest bardzo dobra komunikacja między partnerami oraz wzajemne zrozumienie swych potrzeb i możliwości. Partner publiczny nie może oczekiwać od partnera prywatnego, że ten odegra rolę dostawcy kapitału i wykonawcy zleconych przez stronę publiczną zadań. Z drugiej strony, podmiot prywatny musi mieć świadomość, że jego partnerem jest strona, na której ciążą określone prawem obowiązki związane z zaspokajaniem potrzeb lokalnej społeczności, ograniczenia wynikająca z gospodarowania środkami publicznymi, a także nieraz (niestety) określone uwarunkowania polityczne, czyli czynniki i ograniczenia, z którymi prywatny podmiot gospodarczy nie spotyka się w „normalnej” praktyce rynkowej.

Inne rozwiązania

Pomimo wyżej wspomnianych ograniczeń, partnerstwo publiczno – prywatne to fenomenalna szansa na połączenie wiedzy, doświadczenia, dogłębnej znajomości przedmiotu przez partnera prywatnego z zasobami partnera publicznego i ogromem rynkowych możliwości, jakie daje konieczność zaspokojenia przez niego potrzeb lokalnej społeczności lub realizacja zadania publicznego. W przypadku koncesji, której o wiele bliżej do tradycyjnego zamówienia publicznego, kwestią drażliwą może być zakres ryzyka i wielkość nakładów, jakie musi ponieść koncesjonariusz – podmiot prywatny.

Ustawy o PPP i o koncesjach, stwarzają warunki do tworzenia, w celu realizacji inwestycji publicznych, różnorodnych struktur prawnych organizacyjnych i finansowych, Wspomniane wyżej rozwiązania finansowe to zaledwie czubek góry lodowej możliwych do implementacji struktur. Inne rozwiązania to np. leasing finansowy lub operacyjny, forfaiting, czy też, uzupełniająco lub wyłącznie, fundusze unijne. Tak naprawdę, sposób wynagradzania i jego wysokość zależy w większości od alokacji ryzyk związanych z przedsięwzięciem. Im więcej ryzyk przejmie na siebie partner prywatny, im są one poważniejsze, tym większe będzie jego wynagrodzenia i tym większy koszt poniesie szpital.

W każdym jednak wypadku, warte podkreślenia jest, że dla skutecznej realizacji inwestycji w zakresie publicznej służby zdrowia, w tym i jak się wydaje w zakresie realizacji inwestycji obejmującej blok operacyjny, w formule PPP lub koncesji konieczne jest zaangażowanie finansowe partnera publicznego (pierwotne - przed inwestycją lub następcze - w fazie eksploatacyjnej). Założenie, że publiczna jednostka ochrony zdrowia jest w stanie wygenerować strumień przychodów wystarczający nie tylko na pokrycie kosztów świadczonych usług medycznych, ale również na pokrycie zwrotu kosztów inwestycji budowlanej, jest niebezpieczną iluzja. Doświadczenia w tym zakresie, przede wszystkim zagraniczne, ale i polskie, wykazuje, że dobrze zarządzane jednostki „publicznej” ochrony zdrowia z powodzeniem wypracowują strumień przychodów wystarczający na pokrycie kosztów działalności medycznej, w żadnym jednak wypadku nie są w stanie wygenerować dodatkowego strumienia przychodów w wysokości wymaganej dla zwrotu inwestycji. W tym, zakresie konieczne jest finansowe wsparcie partnera publicznego, do którego to wsparcia, nota bene, partner publiczny jest zobowiązany ze względu na jego powinności ustawowe w zakresie tworzenia warunków dla zapewnienia ochrony zdrowia dla obywateli.